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新聞分享



2月27日，美國聯邦政府展開2018會計年度(2017年10月1日至2018年9月30日)預算的編列程序，在新任美國總統川普(Donald Trump)一聲令下，美國國防預算將顯著擴增，根據白宮管理暨預算局（OMB）,所提出的預算大綱，2018會計年度的國防支出將增加540億美元，達到6,030億美元的規模，引起國際社會的高度關注。

川普旗幟鮮明，施政主軸標榜「美國優先」(America First)與「讓美國再度偉大」(Makes America Great Again)，而這些主張無一不是從美國的本位角度出發，在經濟上，川普所彰顯的是濃厚的貿易保護主義傾向，至於在外交方面，雖不無許多相互矛盾的主張，但川普基本上講究持盈保泰，排斥美國以往扮演的世界警察角色。

事實上，川普實踐強軍有其脈絡可循，根據白宮官網的詮釋，所謂「美國優先的外交政策」 (America First Foreign Policy)，包括以下四項關鍵要素，首先是依循以實力獲致和平(peace through strength)的原則；其次為擊敗包括伊斯蘭國(ISIS)在內的極端伊斯蘭恐怖勢力；第三就是重振美國軍力；最後則為追求「美國國家利益至上」的外交政策。

從總統競選期間的多次公開談話，包括1月20日的總統就職演講，2月28號對參眾兩院聯席會議的首次演說，再到3月2號參觀美國海軍最新瑞福特號航艦時的發言，幾乎在所有重要公開場合，川普都反覆重申重振軍威的相關主張，而重心將置於打造更強盛的武力，包括建造更多的機艦、實現核武現代化、增強情報能力以及國土防衛能力等面向在內。

以下有幾點觀察：

第一，儘管美國的國防經費可望提升 但真正的成長幅度與最後的方案細節，仍有待觀察。目前所揭露的6,030億美規模，其實還不包含500億美金以上的海外軍事行動經費(OCO)在內，但此數字無論相較於2011年《預算控制法》（The Budget Control Act）中針對2018會計年度所設置的國防預算上限5,490億美元，或是歐巴馬(Barack Obama)時期針對2017年會計年度所編列的5,528億美元國防預算，增幅都將近10%，符合川普的承諾，不過，共和黨籍的參議院軍事委員會主席馬侃(John McCain)卻認為，如果對比於歐巴馬原先在2018年會計年度有關5,862億美金國防預算的規畫，其實成長幅度只有3%而已。

第二，白宮預算暨管理局局長穆瓦尼(Mick Mulvaney )表示，這份充分反映川普「美國優先」施政藍圖的預算綱要，預計在3月16日前將送交國會，經過協商折衝後，最後的預算全貌要到今年5月中旬才會逐漸明朗，他也暗示社會安全與醫療健保等方面的支出不會受到影響。不過眾所周知，政府預算大餅的整體增幅空間有限，除增加國債規模的途徑外，最可能出現的狀況是「挖東牆補西牆」，換句話說，國防經費的增加，意謂其他的聯邦機構與預算項目，將難以避免出現排擠效應。

以2018會計年度而言，在非國防支出方面 可能是自雷根(Ronald Reagan)時期以來的最大幅度刪減，除國務院與海外援助的相關經費將受到波及之外，重災區包括共和黨較有意見的環境保護局(EPA)與出乎外界意料之外的受害者國稅局(IRS)，前者的預算可望大砍25%，而後者則將可能減少14%，但持平而論，能夠挪出來的空間著實有限。

第三，在歐巴馬兩任總統任內，因應日益嚴重的預算赤字與債務問題，財政減支是施政主軸，龐大的國防開支自然是檢討重心，而行政部門與國會兩黨間的角力更屬家常便飯。如今，新任總統川普誓言厚植美國向來引以為傲的硬實力，在施政優先順序上，確立增強軍備的路線，此趨勢對於五角大廈與各軍種而言，如同枯木逢春，雖然在兌現競選政見上，川普展現劍及履及的氣魄，但在美國整體的外在作為上，外交與軍事手段兩者向來密不可分，再加上搭配經貿與文化等其他途徑，都是美國領導者政策工具箱中的必備手段。

美國國務院的預算與海外援助的金額，雖然與軍事開支相比，根本望塵莫及，但每年也達到500億美金規模，根據媒體披露，在這個領域的裁減幅度，最高可能達到三成之譜，換言之，除美國國務院之外，美國國際開發署(USAID)、千禧年挑戰機構(Millennium Challenge Corporation)以及和平工作團(Peace Corps)等單位，都可能是這波國防預算增長下的最大苦主。

第四，進一步分析，犧牲美國的軟實力，可能是伴隨而來的隱性代價，過去在歐巴馬任內，美國在維護國家安全與發揮全球影響力方面，特別倚重所謂的3D架構，也就是結合防衛(defense)、外交(diplomacy)與發展(development)的三位一體思考，其中，發展的核心正是外援，對外援助除了具有鞏固邦誼等實質利害考量外，也與塑造濟弱扶貧的國際形象密切相關，被視為美國軟實力不可或缺一環。

在公布預算綱要後沒多久，包括前陸軍參謀長凱西(George Casey)與前中情局長裴卓斯(David Petraeus)在內的120位美軍退役將領，發表一封對美國國會議員的公開信，在這封聯署函中，特別引述川普所任命的國防部長馬蒂斯於2013年在參院的作證內容，當時擔任中央司令部指揮官的馬蒂斯(James Mattis)曾經說：「如果你們無法提供國務院足夠的銀彈，那麼我們就必須購買更多的武器彈藥。」，這些前軍中菁英「以彼之矛，攻彼之盾」，藉此表達對川普政府將大刀揮向國務院的疑慮。

最後，川普力圖整軍經武，希望「矯正」自冷戰以來不利於美國的趨勢，川普多次提到自冷戰結束以來，美國海軍的艦隊規模從1991年500艘軍艦，急速銳減到2016年的275艘，無法有效捍衛美國的利益與安全，他宣稱未來要打造規模達到350艘(甚至更多)的大海軍，並將航艦的數量從現有的10艘擴編到12艘，所以提高國防預算，可視為川普國防與外交新政的起手式。事實上，多年以來，美國的國防預算穩居全球之冠，而且在短期內，任何的挑戰者都難以望其項背。

以斯德哥爾摩國際和平研究所(SIPRI) 2015年的資料為例，美國的軍費超越第二名到第八名的總和，不可否認，目前排名第二的中國大陸在過去20年以來急起直追，雙方差距出現逐漸縮小的趨勢。3月4日，人大發言人傅瑩透露，2017年中國大陸國防開支的成長幅度，大約在7%左右，雖然這是自2010年以來的最低增幅，也是連續第二年成長比率低於兩位數，但以2016年的官方數據推估，這將是中國大陸軍費首次突破1兆人民幣大關，面對中國大陸的快速崛起與軍事實力的跳躍式成長，在美中關係競合互見的大局下，雙方在軍備上的較量，以及美國能否維繫其特定領域的關鍵優勢，仍是未來的觀察重點。

（李大中／淡江大學國際事務與戰略研究所副教授兼所長美國塔夫茲大學佛萊契爾法律外交學院博士）

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